近年來，PPP模式大顯神通，在各類項目中得到了廣泛的應用，十分火爆。然而，這把火似乎是“虛火”，以現有數據來看，PPP項目落地率極低，普遍存在落地難的問題。盡管是在中央和地方齊心力推的背景下，社會資本尤其是民營企業還是遲遲不敢出手，且PPP項目簽約、落實情況也不盡如人意。主要原因還是在于體制的不完善，本文根據中國PPP百人論壇首席經濟學家管清友的相關文章及演說，整理了中國式環保PPP模式的問題，以供圈友從模式痛點的角度認識PPP。

01  主管機構交叉重疊，權責界限模糊

中國特色的PPP工作陷入九龍治水之困：管項目的發改委，管財政的財政部，管城市建設的住建部，管銀行的銀監會，PPP涉及的部門眾多，但誰是PPP的第一主管機構，各機構之間如何配合，并沒有明確界限。

尤其是財政部和發改委之間存在較大的權責重疊，甚至沖突。在實際操作中，雙方在推廣PPP的思路上有明顯區別：財政部注重“穩”，發改委注重“推”。兩個部委自然產生了兩套法令。發改委和財政部兩部門在PPP的立法、指導意見、項目、推介等方面各自為戰，甚至能看到兩個實權部門一天內在同一領域一齊“飆”文件。部委之間職能界限劃分不清晰，難免會出現部門設置重復、立法資源浪費甚至沖突的情形，導致地方政府無所適從。

權威的PPP立法尚未出臺，現存的多為部門規章條例，層級較低，法律效力不足，且存在沖突。簡言之，我國PPP政策體系的現狀為上位法體系未建立、下位法重復沖突。

在立法上的一個很大的爭議：PPP與特許經營有何區別?財政部主張的是廣義PPP，而發改委考慮到特許經營的內涵和外延更容易把握，同時結合中國過去以特許經營概念實施PPP項目的實踐以及國際組織的立法慣例，最終采用了特許經營的概念。這就導致PPP與特許經營關系模糊，爭議頗多。“二次招標”問題就是PPP與特許經營界限不明導致的一個典型問題。

在地方財政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將PPP模式視作一種新的融資工具，大力推廣PPP模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務杠桿強加給社會資本。“收益共享、風險共擔”理念并未得到正確的解釋。

一是政策變更風險，一些地方政府在制定新政策時，可能并不考慮社會資本利益，隨意制定新政策或變更原政策，如北京“鳥巢”體育館PPP項目。

二是政府兌現風險，為促成合作，一些地方政府在前期會對社會資本做出脫離實際的保證或難以兌現的承諾，致使在合作期內兌現縮水或完全不予兌現，如長春市政府授信排水公司與匯津公司投資共建的匯津中國(長春)污水處理有限公司。

三是政府換屆風險，由于PPP項目周期長，項目運營期通常長達20-30年，一些地方政府換屆或換領導后，“新官不買舊賬”，換一套領導班子改一套政策，新舊政府對PPP模式態度不同，監管方式迥異，不履行合作協議約定，這些都使得社會資本方往往無所適從，十分被動。

地方政府存在信用透支問題，導致社會資本參與PPP有“三怕”顧慮(怕陷阱、怕違約、怕反復)。

04  配套改革和制度建設不到位，社會資本被動

由于我國現在正處于深化改革的試水期，配套改革和制度建設尚不到位，使社會資本運營時十分被動，困難重重。主要表現為市政公用相關領域價費體系較為模糊，財政補貼機制尚未完善，制約社會資本投資回報的合理測算。

如城市水務行業屬于資本密集型產業，單個項目少則幾億元，多則十幾億元。隨著水務市場的開放，許多社會資本參與到水務PPP項目中，解決了政府的資金困境，但是問題由此產生，下游水價改革不到位，仍由政府定價，尚未放開，導致社會資本相對處于弱勢，議價空間較小，收益難以保障，而問題的根源就在于改革的系統性不到位。

項目用地政策尚未明確，PPP項目公司應如何獲得項目土地使用權?如何確保獲得項目特許經營權的的社會資本能同時通過招拍掛獲得項目的土地使用權?這些問題的答案都不得而知。

目前，項目土地的獲得渠道有劃撥、出讓、租賃和作價出資或入股四種模式。但各地的操作和認識并不統一，甚至有些地方操作隨意，自己都給不出合理的、清晰解釋。另外，PPP項目不同地區和行業的用地政策亦存在差異，整體上還不太系統，較為分散。

PPP項目大多為微利項目，收益率一般為6%-8%，對社會資本而言，相對于前期巨額的資金投入，收益偏低，吸引力不足。

同時，有的基層政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”項目拿出來做PPP模式，而把一些資金來源少、回報率低的項目上報做PPP;還有相當大一部分對社會資本來說“棄之可惜、食之無味”的“雞肋”項目在“項目識別”和“項目準備”階段徘徊，導致項目進度慢、落地率低。

總體來說，資本具有逐利性，會引導資金流向能夠盈利的領域，但是現階段的PPP項目的收益率偏低，自然難以獲得社會資本的青睞。

PPP項目所需的資金量大、周期長，對社會資本的資金籌集能力提出了極大的考驗， 融資難依舊是掣肘PPP發展的關鍵因素。

首先，期限錯配問題，由于PPP項目存續期較長，但是一般的金融機構考慮到其中的不確定性和流動性問題，這就是項目方和資金方的矛盾之處，“短”配“長”的問題，必須兼顧流動性和收益性。

其次，融資方式較為單一，現存的PPP項目多以債權融資為主，股權融資相對不足。一，中國目前尚未建立項目融資的金融服務體系，難以實現以項目未來收入和資產為質押的銀行貸款。二、金融機構不愿承擔風險，還是習慣于躺著掙利差，創新動力不足，加之股權結構設計、股權退出等難題未解，導致股權融資在融資過程中運用甚少。

最后，抵押増信不足，商業銀行因其近年來的銀行不良貸款余額飆升、不良貸款率激增，導致其在信貸投放過程中更為謹慎，至今商業銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無異，較為嚴格。

在新一輪的PPP熱潮中，PPP以前所未有的速度迅速增長，但是監管意識較為薄弱，一些現實問題也逐步顯現，PPP的發展陷入瓶頸期。

問題主要表現在以下三個方面：

一是地方政府的監管意識不足，重融資輕管理，輕視基礎設施和公共服務項目的質量和效率，導致一些社會資本方利用監管漏洞，包裝存量項目，騙取財政補貼，嚴重偏離PPP項目初衷。

二是PPP項目牽涉市政、交通、財政、發改多個部門，需要社會資本一個個部門去走流程審批，從而出現“重復審批”的問題，導致PPP項目審批決策周期長、時間成本高。

三是績效評價體系缺失，實踐過程中，社會公眾的監督缺失，績效評價流于形式。

09  缺乏專業人才和服務機構，PPP方案設計水平不高

雖然PPP在我國已有20多年的歷程，然而前期的運作一直較為隨意，缺乏系統的操作指引。PPP項目涵蓋的領域廣，項目實施較為復雜，在PPP的全生命周期中所需的核心文本眾多，包括實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告、資格審查文件、采購文件、響應文件、評審文件、談判文件、項目合同等，要求從業人員具備經濟、財會、金融、工程等方面的專業知識積累。

現階段的PPP迅速發展，PPP項目大量啟動，PPP咨詢服務也隨著快速爆發。但是依舊存在下面兩個問題：一是對PPP咨詢服務的認識不足、重視不夠，沒有聘請專業第三方咨詢機構的意識。二是咨詢服務機構專業能力參差不齊，PPP中介服務市場魚龍混雜、亂象叢生。

10  金融體系配套不完善，退出機制不暢

完善的退出機制是社會資本參加PPP項目“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推廣進程中，重準入保障，輕退出安排。

在實際操作中，由于股權變更限制較多，加上PPP合同體系之間的傳導性和交叉性，尤其是融資合同的股權變更限制等內容，使得社會資本很難以正常方式退出，常伴隨著其他違約或風險負擔方式，需要通過政府回購、項目擱置方式解決或以仲裁、訴訟等高成本、非正常方式退出。

現有政策對社會資本退出機制的安排，偏重于非正常情形下的臨時接管等，對正常情形下社會資本方的退出方面，規范和細化較少新意，亟待補充完善。因此，在退出機制尚未健全的背景下，社會資本擔心前期投入難以回收，在參與PPP項目時，有所顧慮，很難毫無保留地參與。